Mối tương quan trong đánh giá chính sách giữa Việt Nam và Nhật Bản

    27/12/2018 10:59 PM


    Việt Nam và Nhật Bản thiết lập quan hệ ngoại giao vào ngày 21/9/1973, đến nay đúng tròn 45 năm. Trong 45 năm đó, quan hệ giữa hai nước đã có sự phát triển vượt bậc và toàn diện trên tất cả các lĩnh vực. Trong phạm vi bài viết này, chúng tôi xin trình bày (i) Mối tương quan về tiêu chí đánh giá chính sách ở Việt Nam và Nhật Bản; (ii) Trở ngại trong đánh giá chính sách rút ra từ mối tương quan trong đánh giá chính sách ở Việt Nam và Nhật Bản; (iii) Đề xuất, kiến nghị giải pháp nâng cao chất lượng, hiệu quả đánh giá chính sách.

    1. Mối tương quan về tiêu chí đánh giá chính sách ở Việt Nam và Nhật Bản

    Việt Nam và Nhật Bản có mối tương quan về tiêu chí đánh giá chính sách, bao gồm:

    1.1. Tính hiệu lực của chính sách

    Hiệu lực của chính sách là khái niệm phản ánh tác dụng đích thực của một chính sách. Tính hiệu lực của chính sách được đo lường bằng mức độ mà hiệu quả của hoạt động đạt được mức mục tiêu. Các yếu tố phản ánh tiêu chí hiệu lực của chính sách là mức độ đáp ứng các nguồn lực, kỹ thuật, phương tiện để triển khai được chính sách và nhận được sự đồng thuận, chấp hành của đối tượng thực hiện chính sách.

    Trong tiêu chí này, cần chú ý các chỉ tiêu như lợi ích của các bên liên quan, sự tương thích của nội dung chính sách, đảm bảo tính răn đe, buộc đối tượng tuân thủ, chấp hành và mức độ đạt được mục tiêu của chính sách. Kết quả đánh giá tính hiệu lực của chính sách cho biết chính sách có thể được thực hiện trên thực tế hay không.

    Vì vậy, "efficiency" mô tả tính hiệu lực của chính sách là khả năng có thể vận hành của chính sách được đánh giá thông qua tính toán về chi phí - lợi ích, khả năng ngân sách, nguồn lực và các điều kiện khác. Trong đó, yếu tố nguồn lực mới chỉ là điều kiện cần để một chính sách được triển khai. Tính hiệu lực của chính sách đòi hỏi phải có sự tuân thủ, chấp hành đầy đủ các quy định thuộc về chính sách.

    1.2. Tính khả thi của chính sách

    Tính khả thi của chính sách được phản ánh ở khả năng thực hiện trên thực tế của một chính sách. Để đánh giá tính khả thi của chính sách, cần phải dựa vào các chỉ tiêu cụ thể như: mức độ khả thi chính trị, khả thi kinh tế, hành chính và khả thi về xã hội. Đánh giá tính khả thi về chính trị đòi hỏi quá trình đánh giá phải dự báo được mức độ ủng hộ của những nhà ra quyết định về một đề xuất chính sách.

    Về kinh tế, cần đánh giá đầy đủ khả năng ngân sách, nguồn lực con người để triển khai chính sách và những đảm bảo về lợi ích vượt qua chi phí. Đánh giá tính khả thi về xã hội được đo lường, dự báo về mức độ công chúng chấp nhận, ủng hộ đề xuất chính sách. Tiêu chí này cần khai thác sâu về các chỉ tiêu tác động đến môi trường tự nhiên, xã hội (dân trí, tôn giáo, văn hóa, mức độ dân chủ), mở rộng sự tham gia, tính minh bạch, văn bản dễ hiểu, dễ áp dụng,..

    Ngoài ra, cần phải đánh giá mức độ thống nhất với các chính sách đã ban hành, phù hợp với chính sách do cơ quan có thẩm quyền cấp trên và những các cam kết quốc tế.

    1.3. Tính hiệu quả của chính sách

    Trong các chính sách của Nhà nước, phần lớn chính sách đều sử dụng ngân sách công, chính vì vậy, xem xét tính hiệu quả của chính sách là xem xét điều mà khách hàng (Nhà nước) có được khi họ bỏ tiền ra (mua, đầu tư, trợ cấp,...) là cần thiết. Tính hiệu quả của chính sách là độ lớn của kết quả thu được từ việc sử dụng nguồn lực cố định. Nói cách khác, tính hiệu quả của chính sách được khẳng định khi một phương án chính sách có khả năng làm cho các nguồn lực phát huy hiệu suất lớn nhất, trong sự so sánh với các phương án chính sách khác.

    Đối với một chính sách đã hoặc đang được triển khai thì tính hiệu quả thường được xem xét là, liệu chương trình này đã đạt được các kết quả hay tác động chính sách kỳ vọng hay chưa. Điều đó được dựa vào các số liệu thực tế đã có (thu được từ kết quả thực thi) để so sánh. Nhưng, tính hiệu quả trong đánh giá phương án chính sách (đánh giá trước), trước xây dựng pháp luật không như vậy.

    1.4. Tính kinh tế của chính sách

    Tính kinh tế không đồng nhất với tính hiệu quả của chính sách. Về nội hàm, tính kinh tế của một chính sách phản ánh thông qua việc đo lường về mức độ tiết kiệm được các nguồn lực cho triển khai một chính sách cụ thể. Tuy nhiên, tính hiệu quả lại được thể hiện ở năng suất lao động (hoạt động triển khai chính sách của cán bộ, công chức thực thi chính sách).

    Trong xây dựng pháp luật, đánh giá tính kinh tế của chính sách nghĩa là xác định được liệu có phương án nào để mục tiêu chính sách đạt được với chi phí thấp nhất. Tiêu chí kinh tế đặt ra đối với chính sách sẽ khuyến khích các chủ thể đề xuất chính sách suy nghĩ về những chi phí và lợi ích, đưa ra những đề xuất mang tính cạnh tranh trong giải pháp về khả năng tiết kiệm nhất các nguồn lực đầu vào của chính sách.

    Biểu hiện của tính kinh tế trong chính sách còn là việc tối đa hóa lợi ích của Nhà nước, xã hội trong điều kiện không điều chỉnh tăng nguồn lực đầu vào. Vì vậy, cần ủng hộ sự can thiệp chính sách khi lợi ích của chính sách vượt qua các chi phí. Trường hợp ngược lại, khi chi phí lớn hơn so với lợi ích thì việc sử dụng phương án thay thế khác về lao động, vốn và các nguyên vật liệu đã được dự tính trước cho thấy là sẽ tước đi những giá trị của xã hội[1].

    1.5. Tính công bằng của chính sách

    Không giống như chính sách của khu vực tư, chính sách công là công cụ thực thi mục tiêu chung của Nhà nước và xã hội. Nhiệm vụ của chính sách biểu hiện ở tính trách nhiệm chung đối với cộng đồng xã hội. Ngoài tính hiệu lực, hiệu quả, kinh tế, chính sách được lựa chọn phải thỏa mãn lợi ích của đa số người dân thuộc các tầng lớp, giai cấp khác nhau trong xã hội.

    Chính sách của Nhà nước nếu đảm bảo sự công bằng sẽ nhận được sự ủng hộ, đồng thuận cao, tạo động lực cho xã hội phát triển. Tính công bằng vì thế là một trong những tiêu chuẩn bắt buộc khi xem xét khả năng tồn tại và giá trị của một chính sách.Hình thức biểu hiện của tính công bằng là tạo ra những tác động không thiên vị cho các đối tượng trong xã hội cả về quyền lợi và nghĩa vụ.

    Trong phương án chính sách phải cân nhắc: chủ thể nhận được những lợi ích của hành động chính sách là ai, ai không nhận được, ai là người chi trả những chi phí cho chính sách. Từ đó xác định sự hợp lý của hình thức phân phối, gắn với mục tiêu của chính sách.Tiêu chí công bằng trong chính sách là đòi hỏi không thể thiếu đối với hoạt động quản lý công[2].

    2. Trở ngại trong đánh giá chính sách 

    Mặc dù là một khâu quan trọng trong quy trình chính sách, song ở Việt Nam và Nhật Bản, không ít chính sách không được quan tâm đánh giá. Tình trạng đó xuất phát từ các lý do sau đây:

    Thứ nhất, nhận thức về đánh giá chính sách còn đơn giản. Điều đó được biểu hiện ở chỗ: (i) Đồng nhất chính sách với một văn bản đơn lẻ. Mặc dù chính sách được thể chế hóa trong văn bản pháp luật, song không thể đồng nhất chính sách với một văn bản đơn lẻ. Thậm chí có những chính sách lớn lại là tập hợp của những chính sách bộ phận. Chẳng hạn, chính sách xóa đói, giảm nghèo bao gồm chính sách hỗ trợ người nghèo thông qua các chương trình mục tiêu quốc gia, chính sách miễn giảm học phí cho người nghèo, chính sách khám, chữa bệnh miễn phí cho người nghèo...

    Do đó, việc đánh giá chính sách thường khá phức tạp, đòi hỏi có cách nhìn tổng thể. (ii) Coi đánh giá chính sách là việc của cơ quan ban hành chính sách, nên chờ đợi khi cơ quan này có chủ trương hoặc yêu cầu cụ thể mới tổ chức triển khai đánh giá. Tách biệt giữa đánh giá nội dung chính sách (thể hiện qua văn bản) với đánh giá việc thực thi chính sách. Đôi khi, chúng ta rơi vào các nhận xét phiến diện: hoặc cho rằng các chính sách ban hành là đúng đắn, thường chỉ sai phạm trong khâu thực thi; nhưng có lúc lại che lấp các hạn chế trong thực thi chính sách bằng cách đổ lỗi cho sự không phù hợp của các quy định pháp luật.

    Thứ hai, các cơ quan chức năng thường không quan tâm tổ chức đánh giá chính sách. Trên thực tế, rất ít chính sách được tổ chức đánh giá một cách nghiêm túc, bài bản. Nhiều cơ quan có thẩm quyền (cơ quan ban hành chính sách hoặc chủ trì tổ chức thực hiện chính sách) không đưa việc đánh giá chính sách vào chương trình hoạt động của mình. Có thể nêu ra nhiều nguyên nhân của tình trạng này: do không có đủ nhân lực, không có nguồn lực tài chính để đánh giá, do chính sách được thực hiện rất “bình lặng” không gây ra vấn đề gì, do bản thân các cơ quan này không muốn “tự phán xét” các chính sách do mình ban hành và thực thi...

    Đương nhiên, việc đánh giá chính sách không chỉ do các cơ quan nhà nước tiến hành. Các đánh giá chính sách có thể được phản ánh qua công luận, qua ý kiến của nhân dân, của các tổ chức chính trị - xã hội. Song sự đánh giá từ bên ngoài nhà nước sẽ chỉ có giá trị thực sự nếu được các cơ quan nhà nước tiếp nhận, tổng hợp và rút kinh nghiệm. Trong không ít trường hợp, sự đánh giá lẻ tẻ, tự phát của nhân dân bị bỏ qua. Nếu thiếu sự chủ trì của các cơ quan chức năng, thì việc đánh giá cũng ít có tác động đến các nhà hoạch định và thực thi chính sách.

    Thứ ba, việc xem xét lại chính sách đôi khi chỉ được thực hiện khi xuất hiện “vấn đề”. Trong một số trường hợp, các chính sách vẫn “bình yên” trong một thời gian dài, chỉ đến khi “vấp váp” trong thực tiễn, người ta mới nhận ra được những “lỗ hổng” của chính sách. Thiếu các tiêu chí để đánh giá chính sách một cách khoa học. Khi đánh giá chính sách, người ta thường so sánh các kết quả đạt được với mục tiêu chính sách ban đầu. Việc đánh giá chính sách sẽ dễ dàng nếu các mục tiêu chính sách được thể hiện dưới dạng định lượng, chẳng hạn như tốc độ gia tăng dân số, tỷ lệ trẻ em trong độ tuổi đi học được đến trường...

    Tuy nhiên, trên thực tế đa số các mục tiêu chính sách được thể hiện dưới dạng định tính, nhiều khi mục tiêu không rõ ràng, trong trường hợp đó việc đánh giá chính sách theo mục tiêu đề ra có thể không phản ánh hết các giá trị của chính sách. Để đánh giá chính sách, về nguyên tắc, phải có các bộ tiêu chí đánh giá được thiết kế đối với từng loại chính sách. Việc thiếu các tiêu chí đánh giá khiến cho việc đánh giá không toàn diện, đầy đủ, mang tính phiến diện.

    Thứ tư, đánh giá chính sách đôi khi mang tính một chiều, chỉ phản ánh nhận xét của các cơ quan nhà nước mà không quan tâm đủ mức đến sự phản hồi từ xã hội, từ những đối tượng mà chính sách hướng vào. Mặc dù đánh giá của các cơ quan nhà nước về chính sách có thuận lợi do họ nắm rất rõ về chính sách và quá trình thực hiện chính sách, nhưng cách làm này có thể dẫn đến chỗ các kết quả đánh giá chịu sự chi phối của chính những người làm ra và vận hành chính sách đó, việc chỉ ra các sai sót của bản thân họ sẽ gặp phải rào cản tâm lý mạnh mẽ và nhiều khi bị bóp méo theo ý muốn chủ quan. Vì vậy, khi đánh giá chính sách, ít cơ quan tổ chức các cuộc khảo sát lấy ý kiến phản hồi từ nhân dân hay các đối tượng hưởng lợi một cách rộng rãi, công khai.

    Trong một số trường hợp, các cơ quan chức năng đã tổ chức thu thập ý kiến phản hồi từ các phương tiện truyền thông, hay tổ chức các buổi đóng góp ý kiến thông qua các đoàn thể chính trị - xã hội. Tuy nhiên, không phải lúc nào các ý kiến này cũng phản ánh đầy đủ và chính xác những vấn đề mà thực tiễn đang đặt ra liên quan đến chính sách được đánh giá. Thiếu kinh phí dành cho việc đánh giá chính sách. Các cơ quan thường dành nguồn kinh phí có hạn của mình để triển khai các công việc mới (nhằm tạo ra những kết quả mới) hơn là dùng kinh phí đó để xem xét lại những gì đã làm[3].

    3. Đề xuất, kiến nghị giải pháp nâng cao chất lượng, hiệu quả đánh giá chính sách

    Trên cơ sở nghiên cứu mối tương quan trong đánh giá chính sách ở Việt Nam và Nhật Bản, chúng tội rút ra một số kết luận và đề xuất, kiến nghị giải pháp nâng cao chất lượng, hiệu quả đánh giá chính sách:

    Một là: Quá trình xây dựng chính sách và quá trình thực thi chính sách luôn tồn tại một nghịch lý, đó là: Khi xây dựng chính sách, người dân thường ít có vai trò quyết định, nhưng khi thực thi chính sách thì người dân lại chịu tác động nhiều nhất. Trong quá trình lập/xây dựng chính sách, lãnh đạo cấp cao có vai trò quan trọng nhất, tiếp đến là các cơ quan bộ, ngành và địa phương, cuối cùng là người dân, có vai trò ít nhất. Chính sách thường được chuẩn bị bởi các bộ/ngành sau đó được lấy ý kiến và cuối cùng được thông qua bởi các cấp lãnh đạo cao nhất (Chính phủ, Quốc hội, hoặc lãnh đạo Bộ).

    Từ cách tiếp cận trên đây thấy rằng, để quá trình xây dựng và thực hiện chính sách một cách hiệu quả, vừa đảm bảo tầm quan trọng của các cấp lãnh đạo trong quá trình lập chính sách, vừa “hợp lòng dân”, thì cần cân bằng vai trò các đối tượng trong xã hội. Điều đó có nghĩa là cần tăng cường sự tham gia của người dân và các đối tượng trực tiếp chịu tác động của chính sách vào quá trình xây dựng chính sách. Sự tham gia này thường được thực hiện thông qua các tổ chức xã hội, các hiệp hội nghề nghiệp, các nhà khoa học, các tổ chức tư vấn độc lập,...

    Hai là: Một chính sách được thiết kế, xây dựng đúng đắn, chuẩn, thì trong quá trình thực hiện có xuất hiện những “sai phạm”, cũng chỉ là những “sai số”, “nhiễu”. Trong lý thuyết hệ thống, loại sai số này gọi là “nhiễu trắng (white noise)”, nghĩa là giá trị trung bình (kỳ vọng) của những nhiễu này bằng 0 (không). Trong trường hợp này, những sai phạm mang tính cá biệt, cục bộ và không làm sai lạc cả hệ thống chính sách. Trường hợp này, khi xuất hiện sai phạm, có thể kết luận “chính sách đúng, nhưng trong thực hiện có sai phạm”, nghĩa là thuộc về “lỗi thực hiện”. Giải pháp khắc phục sai phạm trong trường hợp này là thực hiện nghiêm túc những yếu cầu đặt ra bởi chính sách.

    Ngược lại, một chính sách được thiết kế “lạc chuẩn”, khi thực hiện chính sách loại này các đối tượng chịu tác động của chính sách luôn luôn có xu hướng dao động lệch khỏi chuẩn, “chống lại” chính sách để có lợi ích cục bộ. Như vậy, hiện tượng sai phạm khi thực thi chính sách loại này sẽ xảy ra hầu hết ở khắp nơi và thường xuyên, kéo dài trong thời gian dài. Trong trường hợp này có thể kết luận “chính sách có vấn đề”, tồn tại “lỗi hệ thống”. Giải pháp khắc phục sai phạm trong trường hợp này không thể là thực hiện nghiêm túc chính sách, mà phải có một giải pháp mang tính chiến lược, đó là “thiết kế lại” (tái cơ cấu) chính sách, nhằm đưa chính sách về “chuẩn”[4].

    Ba là: Để nâng cao chất lượng, hiệu quả đánh giá chính sách cần đưa việc đánh giá chính sách thành một nội dung bắt buộc đối với một số chính sách quan trọng của Nhà nước. Cần nhận thức rõ, những chính sách quan trọng, liên quan đến những vấn đề cấp thiết nhất của đời sống, đến lợi ích của nhiều người thì việc đánh giá chính sách là rất cần thiết để hoàn thiện chính sách, tránh các rủi ro hay lãng phí xảy ra, đặc biệt là tránh những phản ứng ngược lại với mong muốn của Chính phủ.

    Cần có kế hoạch đánh giá chính sách và xây dựng lịch trình đánh giá cụ thể. Trong kế hoạch đánh giá cần xác định rõ mục tiêu, phạm vi, chủ thể tham gia, các đối tượng, nội dung, các phương pháp và tiêu chí đánh giá. Cần tổng kết việc đánh giá, công bố công khai kết quả đánh giá ở phạm vi cần thiết. Tổ chức rút kinh nghiệm nghiêm túc đối với những sai sót về nội dung chính sách và những hạn chế, vướng mắc trong thực thi chính sách.

    Bốn là: Xây dựng các tiêu chí đánh giá chính sách một cách đầy đủ và đúng đắn. Tùy theo từng lĩnh vực, sẽ có các tiêu chí đánh giá chính sách khác nhau. Thông thường, các tiêu chí đánh giá tập trung vào những phương diện sau đây: (i) Tính hiệu lực của chính sách. (ii) Tính hiệu quả của chính sách. (iii) Tính công bằng của chính sách. (iv) Tác động của chính sách đến các đối tượng hưởng lợi từ chính sách. (v) Mức độ giải quyết vấn đề chính sách.

    Mỗi chính sách được xây dựng khởi nguồn từ việc xác định vấn đề chính sách - đó là nhu cầu xã hội hay mâu thuẫn trong xã hội đòi hỏi Nhà nước phải sử dụng quyền lực công để giải quyết nhằm đạt tới mục tiêu hiệu quả, ổn định và công bằng xã hội.

    Năm là: Quan tâm đến dư luận xã hội, ý kiến, nguyện vọng của nhân dân để thấy được các bất cập trong hoạch định và quá trình thực thi chính sách. Việc đánh giá chính sách theo những tiêu chí nêu trên đã phản ánh được thực trạng các thành công và yếu kém của chính sách. Tuy nhiên, không chỉ chờ đến khi các cơ quan chức năng tổ chức đánh giá thì các hạn chế của chính sách mới bộc lộ ra. Các phương tiện thông tin đại chúng, dư luận xã hội và ý kiến đóng góp của các tổ chức quần chúng là các kênh phản hồi quan trọng về chính sách. Việc quan tâm theo dõi và tiếp nhận những thông tin này sẽ giúp các cơ quan chức năng của Nhà nước định hướng việc đánh giá chính sách. Những ý kiến nói trên cũng sẽ tạo cơ sở đề hình thành các đề xuất nhằm tiếp tục hoàn chỉnh, bổ sung chính sách.

    Sáu là: Tổ chức nhóm đánh giá gồm các chuyên gia đánh giá, có thể từ cơ quan nhà nước hoặc ngoài nhà nước, song tất cả các thành viên sẽ thực hiện việc đánh giá một cách độc lập, khách quan theo mục tiêu và nhiệm vụ cụ thể của nhóm. Dành nguồn kinh phí thỏa đáng cho việc đánh giá chính sách. Việc bỏ ra một khoản kinh phí cần thiết và sử dụng có hiệu quả kinh phí đó cho đánh giá chính sách sẽ đem lại lợi ích đáng kể cho quá trình tiếp tục vận hành chính sách trong giai đoạn tiếp theo, khắc phục những hạn chế, bất cập của chính sách và bảo đảm cho chính sách đáp ứng các yêu cầu của cuộc sống.

    Trong một xã hội đang phát triển theo xu hướng dân chủ hóa, việc đánh giá các chính sách ngày càng trở thành đòi hỏi chính đáng và cấp thiết. Việc đánh giá các chính sách sẽ tạo cơ sở vững chắc cho sự phát triển quản lý nhà nước trong giai đoạn tiếp theo, hướng đến một Nhà nước thực sự của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân [5].

    Tài liệu tham khảo:

    1. http//books.google.com.vn/books/about/Basic- Methods

    2. http://www.ipmn.net/.../14- inefficiency-in-public-organizations

    3. http://nguoibaovequyenloi.com/User/ThongTin_ChiTiet.

    4. http://www.tapchicongsan.org.vn/Home/Nghiencuu-Traodoi/2012/19245/Danh-gia-chinh-sach-cong-o-Viet-Nam-van-de-va-giai.

    5. Nghiên cứu đánh giá chính sách - VNU Journal of Science (2015)

    PGS.TS. Nguyễn Thị Ngọc Hoa

    • Đang truy cập:17
    • Hôm nay: 141
    • Tháng hiện tại: 19338
    • Tổng lượt truy cập: 120271
    Địa chỉ: 36 Xuân Thủy - Cầu Giấy - Hà Nội
    Email: website@ajc.edu.vn
    Liên hệ: (84-024) 37.546.963
    Fax: (84-024) 37548949